減貧運動與貧富不均

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減貧運動與貧富不均

溫英幹

從今年諾貝爾獎說起

今年（2015）諾貝爾獎在兩個領域中，頒發給對世界貧困落後的發展中國家及地區的研究與關懷。
醫學獎有三人共同獲獎，中國女科學家屠呦呦獲得一半獎金，愛爾蘭科學家康貝爾（William C. Campbell）和日本科學家大村智（Satoshi Omura）各得四分之一。國際科學界承認這次選拔有別於傳統標準，屠呦呦等三人所以獲獎在於關注落後國家或地區的居民健康；醫學獎頒給窮人容易得到的瘧疾、象皮病與河盲症的研究者。屠呦呦是抗瘧藥青蒿素和雙氫青蒿素的發現者，對治療瘧疾成效卓著。她並因此在稍早獲得2011年拉斯克獎臨床醫學獎。

經濟獎則頒給來自英國，現為美國普林斯頓大學經濟系教授迪頓（Angus Deaton），得獎理由是「他對於消費、貧窮與福利的分析」。他獲獎後表示，一生研究旨在「關心世界窮人，如何讓他們過好日子」。瑞典皇家科學院發表評語說：「在強調個人消費的決定與整體經濟結果息息相關之餘，他的研究有助現代微觀經濟學、宏觀經濟學與發展經濟學從事蛻變。為能規劃出有利提升人類福祉與降低貧窮的經濟政策，我們首先需對個人消費的決定有所了解。在增進這方面理解上，無人可與迪頓匹敵。」其實發展經濟學領域有不少研究貧窮的學者，卻未獲青睞。（資料來自網路新聞報導）

對貧窮國家的減貧措施

對世界上最落後的發展中國家或地區，國際機構在過去幾十年做過不少努力。特別是2000年9月一共有189個國家連署通過聯合國千禧年大會（UN Millennium General Assembly）所提議的「千禧年發展目標」（MDGs—Millennium Development Goals），目的在改善全球貧困人民的生活水準。這是聯合國第一次訂定出有期限及各項指標的發展策略，共有八種目標，而每一種目標都有一至數項總共計十八項的具體指標 （Targets），都計畫在2015年之前達成，並定期和1990年的水準相比較。為了達成這些目標，相關的國際組織如世界銀行、國際貨幣基金，聯合國開發集團（UN Development Group，UNDG，之前為開發總署UNDP），以及贈款國與發展中國家之間也計畫一起努力。

「千禧年發展目標」的第一種目標，也是最重要的目標就是消除極度貧困與飢餓。具體指標包括在1990至2015年期間，每天所得在美金1.25元以下的人口比例減半以及落在飢餓的人口比例減半。其他七個目標也與減少貧窮有關，例如達到普及教育，促進兩性平等，降低幼兒死亡率，促進孕婦健康等。

過去15年來世銀的所有營運都從實現「千禧年發展目標」著手。也因此，世銀經由集團內五個機構，運用其資金及廣泛的經驗和知識來協助發展中國家減少貧困、提高經濟成長、改善生活品質。為了達到減少貧困的目標，世銀研擬出以以下兩方面的策略：一是支援貧困國家創造出有利的投資環境，使經濟加速成長，進而提升國民所得；其次是增加貧困人民的謀生「能力」或「權力」，使窮人能找到工作，增加收入，脫離貧窮的慘境。世銀最重要的焦點將放在非洲極度貧窮的國家，甚至加入民間部門的資源，以解決非洲國家長期貧困問題。

世界銀行最近一份報告顯示，全球極端貧窮人口的比例2015年首度掉到10%以下，雖然非洲仍有許多人值得「重大關切」。2012年，貧窮線以下人口有9億200萬，佔世界人口13%。1999年是29%。極端貧窮人口逐年下降，原因包括開發中國家經濟成長活躍，加強衛生與教育投資，以及社會安全網改善，這些安全網保障無數人不再淪回貧窮。「生活於極端貧窮之中」，早先的定義是每天生活費1.25美元（台幣41元）或不足此數。為了反映通膨，現在已改為1.90美元（台幣62元）。2015年9月，世界領袖承諾在今後15年內終結極端貧窮，他們採納聯合國研擬的一套遠大目標，承諾投入數兆美元來支援開發。（註1）

富裕國家的貧窮問題

過去認為窮人所以窮是因為住在窮國，但在貧窮國家力行減少貧窮的運動中，另一方面卻出現富裕國家貧窮人口的增加，以及所得分配與財富分配的日益不均，使人民的快樂指數下滑。

世銀所定義的絕對貧窮線適用於其所貸款協助減貧的貧窮國家，也就是最初美金1元，後來增加到1.25美元（均以購買力平價計算），是絕對貧窮指標。但各國都各別訂有貧窮線標準，以決定該國貧窮人口，即相對貧窮指標。例如在個別國家定義的貧窮線下的人口佔總人口的比率，美國約為15%（2011人口普查數據約4千6百萬人）；瑞士約為7%；法國6%；英國14%；義大利30%；西班牙20%；南非31%。（註2）

維基百科列出台灣貧窮人口只有1.16%，並聲稱是全世界貧窮人口最低的國家。但台灣與部分先進國家目前還沒有明確的貧窮線定義，而是用中低收入戶作為社會救助的主要對象，採用最低生活費標準來核定救助金額（而中低收入戶，指家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過最低生活費1.5倍，前述兩者家庭財產必須未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者，另外還有擁有動產及不動產限額。）根據中低收入戶的標準，的確，台灣貧窮人口比率很低，例如2015年第二季，中低收入人口110,382戶，人數335,895人，佔總人口約1.5%而已。 2015年度臺灣最低生活費公告金額定為每月新台幣10,869元（合美金一年約4,350元；美國則為11,770元）；中收入戶審查標準為家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過新台幣16,304元（合美金約540元，全年6,520元，較美國低很多）。（註3）臺灣對於低收入戶之認定，除要符合門檻條件外，尚須經收入及資產審查，可能因此造成貧窮率相對偏低。

雖然富裕國家的貧窮人口沒有經驗到像在極度貧困國家人民的生活情況，例如，沒有乾淨的飲用水、居住環境不良、髒亂、疾病叢生、飢寒交迫、嬰兒死亡率高、預期壽命低、文盲高、婦女及小孩成為最弱勢的團體等現象，但在富裕國家貧窮線下的人生活也很難過，特別是無家可歸的遊民。據估計，美國2012年1月計算無家可歸的遊民有63萬人；另一統計每年兒童有150-250萬之間曾經無家可歸。（註4）
連美國這麼富裕的國家，竟然也有這麼多的人在貧窮線下（15%），還有許多遊民在飢寒交迫中，令人難解。很多時候，沒有解決這些貧民現象的原因是對生活在貧困中的人的一種刻板印象，認為這些人是不上進、不努力工作所致；此外就是社會福利不夠支援貧民。

富裕國家的貧窮問題原因

富裕國家的貧窮問題來自各種原因：

1.富裕國家的民生物品的物價普遍較發展中國家為高，特別是較為貧窮的國家。以美國為例，2015年的貧窮線，典型四口之家的年收入為24,250美元（相當於台幣80萬）。（註5）以這種收入，很難過正常生活、買到房子，特別是都會區。

2.富裕國家收入越低的族群失業率越高──例如美國，年收入2萬美元的族群失業率高達21%，年收入15萬的族群失業率只有3.5%。（註6）這也與富裕國家勞動成本偏高有關。一般中產階級都沒有能力雇用傭人從事家務。在貧窮國家，勞動成本相對較低，富人（其年薪與歐美中階專業人事差不多）卻有能力雇用僕從。

3.富裕國家科技越進步，以機器替代勞力的現象越普遍，導致勞工需求減少，也提高失業率。資本家投資於高科技之機器也獲利越來越多，導致貧富差距越來越大。

4.貧富差距可以用所得分配及財富分配的不均來代表，而以財富分配不均更為嚴重。以美國為例，1%人口擁有33%的財富（包括房地產、證券及其他財富）。2013年美國前3%的家庭擁有54%的財富；其次7%擁有21%（也就是說前10%擁有75%財富）；剩下的90%擁有25%的財富。以金融資產而言，前10%的家庭擁有84%的金融資產；其次25%家庭擁有11.5%；再15%家庭擁有3%；最低50%家庭只擁有0.8%。（註7）台灣有關財富分配的資料並不完全，只能用稅收資料計算。但根據主計總處的「家庭收支調查」，台灣自2000年之後，不論是五等分法或十等分法，最高所得和最低所得群組間的收入差異，都日趨平緩。理由是該數據乃根據抽樣調查，造成高收入者拒絕作答，使得調查失真。按照稅賦資料統計貧富差距。前1％的家庭拿走14%的收入；前5％家庭，拿走全體收入的三成，也就是說比官方數據高出至少一倍。（註8）

5.貧窮線定義與政策研究方法不當。經濟學家對貧窮現象的研究通常是建構模型，將貧窮人口的比率設定為幾個政策變數代函數，得到的結論大都是政府補貼多，貧窮率會下降，補貼少，貧窮線會上升。其實這種研究方法有很大的缺失，就是只看表面數據，而沒有從各種角度來看貧窮問題。例如當國民收入增加時（或景氣好的時候），貧窮線往往就上升，意味著政府要補貼的數額就要增加，也引發更多的財政支出，甚至導致財政赤字的增加。反之亦然，景氣不好的時候，收入減少，貧窮線會下降。所以單看貧窮線是不夠的。

貧窮問題聯繫到政府補貼，也就是社會福利金的增加。的確人口中有很大的比率靠政府的預算來養（美國是15%），靠中產階級及富裕階級的納稅來支持。然而若只是由政府來負擔社會福利，將會造成政府預算赤字不斷增加。

解決富裕國家的貧窮人口問題

解決富裕國家的貧窮問題需要突破傳統的思維，除了收入及財富分配不均及重分配，還要思考如何提升窮人的生產能力，使貧窮及弱勢族群有更好的機會「翻身」。
另外，對貧窮的評估方法可能需要重新思考。例如在英國所做的調查，大家對貧窮的定義莫衷一是，但問到什麼是生活必需品的時候，意見幾乎一致（內容隨時空改變而不同，例如以前電視或網路不是必需品，現在可能就是）。因此以一籃子的必需消費品，乘以相應的價格，得出的數額可以當作貧窮線的標準。這種評量方式有助於正確政策的制定，不必專注於所得重分配，而是鼓勵創造競爭性的商品市場，使必需品可用廉價的方式取得，減少社會上的依賴人口。（註9）

減少貧富差距需要政府有魄力，提出有效政策及方案來推動。不過這一方面非常困難，特別是貧富差距大的國家，一般都是富人當政，擁有決策權，很難推動再分配政策。而社會福利支出過多也會造成國庫缺乏，如美國的聯邦政府大幅赤字持續存在，也連帶引發國債的增加。

實際有效的作法是民間機構對減少貧窮應負更多責任，特別是宗教團體。可是我們看到大多數宗教團體比較漠視關懷窮人事工。例如街友事工，美國天主教及基督教許多教會或慈善機構都投入，對街友提供臨時住所及飲食。近代西方為貧困人民或飢民設立餐食中心（Soup Kitchen）歷史悠久，在十八世紀末年開始在英國出現。（註10）過去中國為飢民設立粥廠，也是類似性質。但目前在台灣似乎只有〈恩友中心〉在做這項事工，基督徒在減少貧窮方面需要更多關心與奉獻。

世界上，窮國有窮人，富國也有窮人，因此窮人一直都存在，正如耶穌所說：「因為常有窮人和你們同在，只是你們不常有我。」（馬太福音26:11）聖經在多處也鼓勵我們去照顧窮人（例如馬太福音11:5及19:21，加拉太書2:10）。減少貧窮不能只依靠政府，而是需要匯集民間的力量，特別是宗教團體，來支持弱勢族群，減輕政府的負擔。支援貧窮及弱勢者也是蒙福之道，就如聖經所說：「憐憫貧窮的，就是借給耶和華；他的善行，耶和華必償還。」（箴言 19:17）。

（作者為台灣東華大學榮譽教授，世界銀行退休資深經濟專家）

註釋：

1. 轉引自《聯合晚報》2015年10月5日綜合報導
2.en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_percentage_of_population_living_in_poverty（維基百科等資料2010年左右資料）
3. www8.www.gov.tw/policy/welfare/page_01-06.html
4. en.wikipedia.org/wiki/Homelessness_in_the_United_States
5. aspe.hhs.gov/2015-poverty-guidelines#threshholds
6. www.nj.com/business/index.ssf/2013/09/gaps_in_us_unemployment_rates.html
7. inequality.org/wealth-inequality
8. www.cw.com.tw/article/article.action?id=5058705
9. 參考KristianNiemietz, Poor people in rich countries - a new approach to measurement and policy, 5/22/2013, www.iea.org.uk/blog/poor-people-in-rich-countries-a-new-approach–to-measurement-and-policy
10. en.wikipedia.org/wiki/Soup_kitchen

原載《曠野雜誌》第198期，2015年11-12月出刊，台北。 http://www.cap.org.tw/W/w-198-4.html