貧窮問題與政府角色—以台灣為例

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貧窮問題與政府角色—以台灣為例 　　　　　

溫英幹

本文以台灣作為案例，討論先進國家隱藏的貧窮問題以及政府應該扮演怎樣的角色與功能。

台灣經過1970年代到1980年代的高速經濟成長（ GDP 實質成長率： 1960-80, 9.6%; 1980-90, 7.6%; 1960-1990 平均 9.0% ），將經濟實力及人均所得大幅提升，邁入新興先進國家之林，從1950年代的低所得國家，到1992年躍入一萬美元的高所得國家。最近20年雖然經濟成長較為緩慢，但還有中度的成長（ 1990-2000, 6.2%; 2000-2011, 3.9%; 1990-2011 平均 5.0% ），人均所得已經超過兩萬美元。

GDP與人均所得的迷失

從各種國際經濟及社會指標來看，台灣已經列入先進國家。以2012年為例，幾乎所有全球性的評比，台灣都名列前茅，尤其在亞洲。例如，全球競爭力、世界繁榮指數、商業環境風險評估、經商環境評比等。以人均所得（國內總生產GDP）而言，2011年台灣為20,047美元，在全球185個國家中排名約第39；如果用購買力平價計算，則高達38,200美元，在全球226個國家中排名第29，超過丹麥、英國、法國、日本與韓國。

但矛盾的是，最近十幾年來，不管哪個政黨執政，台灣人民對於政府的施政普遍不滿。部分原因是多年來工資漲幅甚低，各種社會問題同時浮現，包括人口老化、退休金制度混亂、失業率增加、產業流至中國且過度依賴大陸經濟、政府收支失衡等。而最主要的問題是：財富分配日益惡化。企業利潤大幅增加，而一般工資卻停滯不前，如，工業與服務業每人月薪，2000年為台幣41,861元，2011年為45,642元，11年間漲幅平均每年不到1%。

雖然台灣失業率還不像一些先進國家那樣高，但貧窮問題已日趨嚴重。不但台灣如此，許多先進國家也有同樣的問題，例如歐盟內幾個經濟體質較弱的國家。就連美國與加拿大，因失業率高居不下以及所得分配惡化，貧窮人口有增加的趨勢。

貧窮的意義與定義

貧窮或貧困（ poverty ）指缺乏一定錢財物質的狀態。絕對貧窮（ absolute poverty ）指缺乏基本需要，包括食物、水、衛生條件、衣服、住房、醫療服務及教育。相對貧窮則指經濟上分配不均。

有史以來貧窮就伴隨人類社會，無法避免。一來生產品不足以養活所有的人，再者所得及財富分配不均，使得富人享受奢華，窮人無立錐之地。十八世紀工業革命以來，工廠大量生產，一般人民財富增加；農業技術進步，糧食增產，導致各方面都進步，因此先進國家人民大多能享受富足的生活；但仍有少部分人生活在貧困中。發展中國家，特別是較為貧困的國家，大多數人民都在溫飽不足之中，舉國皆窮的現象並非罕見。

世界銀行估計，2008年全世界有12.9億人口處在絕對貧窮中。其中4億人口在印度，1.73億在中國大陸。以人口分配比率而言，撒哈拉沙漠以南地區國家，47%的人民處在絕對貧窮中。1990-2010年期間，有6.63億人脫離絕對貧窮，但極度貧窮仍是全世界的挑戰，包括先進國家。

貧窮是多方面的，很難給予公式化的客觀定義，只能以一些家庭的低絕對所得，當作最低可接受的標準。目前國際上採用世界銀行的估計方式：絕對貧窮是以（每天生活費或所得）無法滿足基本維生需要來衡量，稱為貧窮線（ poverty line ），目前是1.25美元。若低於1.25美元，便為極端貧窮（ extreme poverty ）；2至5美元，則為中度貧窮（ moderate poverty ）。不過這種指標爭議性頗大，因為各國對貧窮有不同定義。例如美國，絕對貧窮線在2010年是每人每天15.15美元，或一家四口每年22,000美元。

聯合國曾定出千禧年發展目標與指標（ MDGs ）。 2000年9月8日 ，189國代表參加的高峰會議發表宣言，要在2015年以前達到八項減貧目標，每項目標又定下若干具體指標（ targets ，共計 18 個）及衡量指標（ indicators ，暫定 48 種）。這八項目標為：消滅極端貧窮及飢餓、普及小學教育、促進兩性平等、增加婦女權力、降低兒童死亡率、對抗愛滋病和瘧疾及其他疾病、確保環境的可持續能力、促進全球發展夥伴關係。首要目標是：在2015年之前，使所得不到1.25美元的人口比例減少一半。

台灣的貧窮人口與照顧

台灣與部分先進國家目前還沒有明確的貧窮線定義，而是用低收入戶與中低收入戶作為社會救助的主要對象，採用最低生活費標準來核定救助金額。1997年至今，採用平均每人可支配所得中位數來計算。低收入戶指低於當地區最近一年每人可支配所得中位數60%者；中低收入戶指低於90%者。

2013年1月30日 修正的社會救助法，宗旨為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭急難或災害者，並協助其自立。範圍分生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助。低收入戶的補助包括家庭生活扶助、兒童生活扶助、就學生活補助、以工代賑等。中低收入戶的福利包括身心障礙生活補助、老人生活津貼及住院看護補助。

根據內政部統計的低收入戶及人數，1992年共有43,780戶，115,284人，2001年67,191戶，162,699人，2011年128,237戶，314,282人；最新資料，2012年第三季，141,767戶，351,870人。按戶長性別，2012年84,024為男戶長，57,743為女戶長，人數180,701為男，171,169為女。低收入戶佔總戶數及總人口的比率，1992各為0.82%及0.55%；2001各為0.99%及0.73%；2012第三季各為1.74%及1.51%。

兩種比率有長期上升的趨勢，可能是低收入的人口增長比人口增長快，也可能是政府擴大救助對象，讓更多人受惠。這現象表示，少數人謀生越來越困難。另一方面也表示，低收入戶定義放寬，使照顧弱勢的範圍擴大。

社會福利支出的比率，最近幾年有擴大趨勢。2013年預算，社福支出佔政府總支出的28.1%（其次為國防16.3%，教育12.4%），是政府預算的最大比率。1992年之後，退休撫恤支出與社福支出分開，1994之後，社會安全與福利分別計算。1994-2012年之間，中央政府各類開銷對總支出的比率，國防從23.7%降到15.8%，社會福利從8.9%升到22.6%，教育科學文化從15.5%升到18.8%（最高曾達20.7%），退休撫恤從8.8%降到7.2%。其升降趨勢與美國類似，就是社會福利支出大幅增加，國防及其他預算相應大幅減少。

中央政府歲入和歲出對 GDP 的比例，在1994-2012年之間，歲入從14.1%降到12.0%（最低曾到11%），歲出從16.1%降到13.50%（最低曾到12.0%）。比起其他先進國家，台灣中央政府的歲出與歲入，對國民所得的比例都偏低。

所得不均與政府政策


代表先進國家的國際經濟合作發展組織（ OECD ），2012年對國家收入分配不均的負面效應提出警告，建議採用更積極的稅法，及支出計劃應作調整。國際貨幣基金（ IMF ）也警告，只注重經濟成長，而忽視分配不均，對經濟會有負面影響。經濟蕭條時，最富有的10%人口反而獲得更高比例的收入，使財富分配更加不均。

經濟學家估計，美國1980年以來所得分配不均大幅惡化，薪資遲緩增加，甚至下跌。最高收入的1%人口，所得比率從1980年的10%增加到2011年的20%。1980到2008，最高收入的10%人口獲得所有收入總和的98%。全國各地區最富與最窮及中等所得人口的實質所得，差距已經加大；最富人口的所得成長迅速，而最窮及中等所得人口，所得的成長緩慢，甚至減少。

全球化及技術進步等因素，使工資無法增加。在資本主義社會，生產工具是私有的；過去三十年，富有者壟斷生產工具及技術，以勞工階級的勞力與自然環境為代價，獲取利潤。而美國資本主義長期以來不重視工業生產，轉向投機與更具依附性或衍生性的財富累積型態，也與此密切相關。

美國政府無論哪一黨執政，都同樣鼓勵這種讓資本主義惡化的政策。政府改變稅法，對有錢人更有利，使失業時間拉長。奧巴馬政府繼續採用寬鬆稅率，使不均更加惡化。兩黨都體認，恢復中產階級的生活水準對經濟成長有益，但對於如何設計政策，卻意見分歧，特別是稅收及政府移轉計劃。

諾貝爾經濟獎得主史迪格里茲（ Joseph Stiglitz ）說：「我擔心成為惡性循環；不均的惡化會弱化經濟，更惡化的不均會更弱化經濟。經濟不均進入政治經濟裏面，使經濟穩定更加困難。」

國際減貧經驗的啟示

面對所得分配惡化、貧窮及老年人口加增，先進國家大都設有機構，提供對低收入戶的援助。例如美國對低收入戶提供補助，從食物券到醫療保險。英國在內閣辦公室設立「社會排斥小組」（ Social Exclusion Unit ），讓生活缺乏的人可獲得補助。愛爾蘭政府設有「社會共融處」（ Office for Social Inclusion ），隸屬「社會保障部」，負責協調及推動減貧計劃。其他先進國家都有類似機構。

先進國家的社會福利支出大幅增加，是國債一直攀升的原因之一。社會福利難免出現濫用危機。以美國為例，聯邦政府照顧老人的措施許多是浪費的。有些新移民在海外有財產，卻造假隱匿，以獲得老人優待——住房、醫療及養老院。

台灣政府對低收入戶及中低收入戶的照顧，最近十幾年的確大幅增加，但也有難處。政府及國會經常只考慮選票，採用民粹政策，在社會福利上競相加碼，完全不考慮財政責任。而民眾只想要低廉的電價、油價及醫療保險，對政府財政造成沉重負擔，甚至許多海外華僑回到台灣，取得身份證後就享有老人年金和健保待遇，對台灣的經濟只是消費而非貢獻。

對企業界過度、過長的優惠政策，也會助長所得分配不均及稅收損失。台灣的稅收與國民所得比例比其他先進國家偏低甚多，主要由於太多減免政策，使得政府沒有能力來作更多的事。最近五年，中央政府歲入與歲出都有赤字，大多只以舉債來因應，這並非健全之道。

對於有需要的低收入及中低收入戶，更重要的不是經常性的救濟，而是協助他們獲得謀生的能力及就業機會，特別是最弱勢的殘障人士，及缺乏技能的單親父母。

個人所得不均的根本原因，是財富的分配不均及高度集中。政府可以採用更加公平的累進稅，將最富有人的財富移轉到貧困人的福利。提高稅收對國民所得的比例，有助於減少舉債，及投入經濟建設。經由對資產擁有者累進重分配，來改變所得分配。避免20﹪的人口可能擁有90﹪以上的財富，如土地、實質資本、股票和其他金融資產。

美國最富有的1%人口擁有超過三分之一的財富，連富人巴菲特都贊成徵收富人稅。如果能採用重分配政策，提高富人稅，以市場利率提供資金給小企業，政府以預算盈餘的一部分移轉給低所得群，提供基本生活物品及加強其謀生技能，使最低收入階層的所得成長率超過最富階層的成長率，長期下來，不但可以改善所得分配，也可使社會能更加祥和。

照顧孤寡貧弱的神

神是照顧孤兒寡婦、貧窮人與弱勢者的神。聖經提到貧窮或社會正義的類似詞語，超過三百節經文。照顧貧窮人以及弱勢者既是基督徒的責任，也是蒙福之道。「憐憫貧窮的，就是借給耶和華；他的善行，耶和華必償還」（箴言19:17）；「不憐憫貧窮的將受責罰，被神烈火毀滅，受到報應」（以西結書22:29,31，參，馬太福音25:31-46）。出埃及記就已設有濟貧制度，要神家的人照顧自己的窮乏弟兄，不可欺負弱勢者，也不可屈枉正直。「你的弟兄在你那裡若漸漸貧窮，手中缺乏，你就要幫補他，使他與你同住，像外人和寄居的一樣」（利未記25:35）；神甚至說：「你若留意聽從耶和華你神的話，謹守遵行我今日所吩咐你這一切的命令，就必在你們中間沒有窮人了。」（申命記15:4）但因為人的罪行使然，窮人總不斷絕。

對於照顧窮人，光靠政府是不夠的，何況政府的支出經常浪費眾人的納稅錢。基督徒有責任參與扶助貧窮、照顧弱勢者的工作，使我們成為愛的天使，蒙福的榜樣。

本文刊登於《恩福雜誌》總48期 2013年7月


寫作時作者為東華大學 榮譽 教授及元智大學特聘教授。本文部份內容曾刊登於台灣《曠野》雜誌182期，2013年3/4月號。