貪污經濟學簡介--葉秋南教授

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貪污經濟學

作者： 葉秋南， 美國阿拉巴馬州立大學經濟學教授

（本文為中文介紹經濟學領域最近幾年才發展出來的【貪污經濟學】最好的簡介，深入淺出，值得參考。本文原刊載於【台灣經濟金融月刊】46卷4期，2010年4月，頁65-76。由於該文只在台灣出版，且只有紙本，不易獲得，蒙作者同意轉載於此，使有興趣的讀者得以線上閱讀。）


壹． 前言

經濟學家在探討經濟發展的策略時，非常重視社會習俗、文化背景、政治環境和宗教等因素。這些非經濟因素（non-economic factors）會影響人民的理念、思維和生活方式，進而左右他們的經濟行為。貪污可以說是融合這些非經濟因素的綜合產物。

對於開發中國家而言，貪污不但是造成貧窮落後的罪魁禍首，而且是阻擋一切改革的絆腳石。世界銀行（World Bank）每年撥出巨款，援助這些國家從事基本設施的建設，推廣教育，改善環境衛生，提高人民的生活品質。但是由於這些國家貪污盛行，缺乏效率，導致成效不彰，無法達成預期的效果。

在冷戰時代，共產集團和民主陣營都是以經濟援助為手段，拉攏第三世界的國家以壯聲勢。這些國家只要投靠民主陣營，就可以獲得經援，而沒有人理會這些國家嚴重的貪污問題。世界銀行明知這些國家貪污盛行，大部分援助資金落入大小官員的口袋。但是基於政治上的考量，也不願深究。

1990年代，蘇聯（Soviet Union）解體，冷戰結束，國際間沒有意識形態之爭。民主國家不再投鼠忌器，可以放手全面出擊，以經援為手段，迫使開發中國家嚴格實施反貪措施，進行各項改革，以提高行政效率。同時，世界銀行撥出專款，資助專家學者參與貪污問題的研究。該行不但定期邀請經濟學家到該行進行專題研究，而且資助專家學者前往開發中國家從事實地調查。經濟學家從各個角度，探討貪污的起因和防治之道，並且分析貪污對經濟成長的影響。貪污經濟學於焉誕生。

貪污經濟學（Economics of Corruption）是利用經濟理論和分析工具來探討貪污問題的一門新興學問。在1970年代以前，貪污問題是政治學或社會學所探討的課題。經濟學家很少涉及貪污的課題。因為學術刊物對此課題不感興趣。在publish or perish的學術圈裡，經濟學家不願浪費時間和精力去撰寫無法發表的論文。因此，1974年諾貝爾經濟學獎得主Gunnar Myrdal把貪污的課題列為禁忌。

最先使用經濟學來探討貪污問題的學者是耶魯大學的Susan Rose-Ackerman教授，1975年她在Journal of Public Economics發表〝Economics of Corruption〞一文。從此以後，經濟學家開始鑽研貪污問題。到目前為止，約有3000篇論文討論貪污問題，其中約有500篇使用經濟分析工具來探討貪污對經濟成長的影響。目前貪污經濟學的文獻已經燦然大備，夠條件成為經濟學裡面的一門主修領域（major field）。有些大學的經濟系開設貪污經濟學的課程，有些經濟學的博士論文以此為題材。

本文第二節將介紹貪污經濟學的發展與內涵。第三節將討論貪污的定義、種類和衡量的方法。第四節將以美國和開發中國家為例，探討貪污對經濟成長的影響。第五節將提供一些防治貪污之道。第六節總結本文的討論。

貳． 貪污經濟學的發展與內涵

在本節我們要詳細的介紹幾位對貪污經濟學有重大貢獻的開路先鋒和奠基功臣及其有關的機構。
很早就有專家學者從政治的、社會的或文化的層面來探討貪污的問題。最先從經濟層面來探討貪污問題的學者是耶魯大學的Susan Rose-Ackerman教授。目前她是耶魯大學法律系和政治系合聘的講座教授（Henry R. Luce Professor of Law and Political Science）。她所教的課程包括：行政法、福利經濟學、政治哲學和貪污經濟學。有不少的研究生在她的指導下撰寫有關貪污問題的博士論文。
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ose-Ackerman教授在1970年從耶魯大學取得經濟學的博士學位以後，即留在該校從事教學和研究工作。她的著作等身，發表的論文和專著不計其數。其中對貪污經濟學的發展影響最深遠的有下列幾種。

1975年Rose-Ackerman開風氣之先，首先使用「貪污經濟學」（Economics of Corruption）這個名詞做為論文的的標題，以搶灘的方式在經濟學的專業刊物Journal of Public Economics上發表。由於她的此一創舉，把貪污問題擠入一向忽視貪污問題的經濟學術刊物，啟發經濟學家對貪污問題的興趣，在經濟學術的領域種下一顆種子。1978年她出版專著Corruption：A Study of Political Economy，這一本書成為研究貪污經濟學的早期重要文獻。

1995年James D. Wolfensohn擔任世界銀行的總裁，他非常關心開發中國家的貪污問題，開始推動反貪措施，並且撥出經費，獎勵和資助學者從事有關貪污問題的研究。1995到1996年期間，Rose-Ackerman教授應邀到世界銀行擔任客座研究學者。她在此得到難得的機會，與有豐富實際經驗的世銀專家日夜切磋，探討貪污的有關課題。她把這一年來的研究心得寫成三篇精闢的論文，這些論文成為研究貪污經濟學的學者必讀的文獻。
1999年她把一生研究貪污經濟學的心得寫成專著，即Corruption and Government：Causes, Consequences, and Reform，探討貪污的成因，分析貪污的後果，並且提供改革的建議。這是一本討論貪污問題的經典之作，曾經被翻譯成13國的文字，是一部貪污經濟學的寶典。

2006年她收集了歷年來傑出學者所發表的有關貪污經濟學的論文一共19篇，她把這些論文分門別類，編成手冊，即International Handbook on the Economics of Corruption。該手冊分為五個部份，分別探討有關貪污的五個課題；即貪污與不良監管體制的關聯，貪污與制度性之結構的關聯，社會主義轉型過程中所產生的貪污問題，有關貪污的調查與實驗，以及防治貪污之道。這一部手冊理論與實際並重，是一部研究貪污經濟學極有價值的參考書。

另外一位對貪污經濟學有重大貢獻的學者是創設貪污印象指數（Corruption Perception Index, CPI）的Johann Graf Lambsdorff教授。他於1965年在法蘭克福（Frankfurt, Germany）出生。1984年進入法蘭克福大學，主修數學。畢業後進入哥廷根大學（University of Goettingen）攻讀經濟學，於1994年取得經濟學的博士學位後，即留在該校從事教學與研究工作。2003年轉到University of Passau，擔任該校的經濟系主任。

Lambsdorff教授在研究所開設貪污經濟學的課程，供研究生進修。他把法律、倫理學、政治學和社會學融合於一爐，開創出一門新興的學問。課程的內容包括下列課題：主人與代理人的倫理模型，福利經濟學的分析方法，競租理論，政治經濟學，竊盜政治（kleptocracy）模型，制度經濟學，貪污的交易契約，以及貪污對政策的信任度（credibility）與投資決策的影響。他認為要消除貪污，必須先透徹的瞭解貪污，猶如要打敗敵人就得先徹底瞭解敵人。這就是「知己知彼，百戰百勝」的道理。此外，他還為政府官員和工商企業人士開設有關貪污問題的短期講習班，幫助這些人士瞭解貪污的本質和防治之道。由於Lambsdorff教授的苦心經營，目前University of Passau已經成為研究貪污經濟學的重鎮。

Lambsdorff對貪污經濟學的另一項重大貢獻是他接受透明國際社（Transparency International, TI）的委託，編製貪污印象指數。目前全世界都用這項指數來做為衡量貪污的工具。學者用它做為研究貪污問題的基礎，政治人物和工商企業人士用它衡量一國政府的行政效率和政治環境，做為經濟援助和投資決策的考量因素。因此，需要透過吸引外資來推動經濟發展的開發中國家對於這一項指數非常在意，指數低的國家開始想辦法從事政治和經濟改革來減少貪污，提昇指數。有些開發中國家邀請他前往講解貪污的有關問題，協助他們建立反貪措施。

由於他多年來實際參與有關貪污資料之收集，協助制訂反貪污措施，累積了非常豐富的經驗。他把這些寶貴的經驗寫成專著，即The Institutional Economics of Corruption and Reform：Theory, Evidence, and Policy，於2007年初版。他熟悉各種貪污的伎倆和反貪措施。在書中，他根據自己的觀察和親身體驗，詳細的評估各種現成的反貪措施和其他學者的研究成果。同時，針對各式各樣的貪污伎倆，提出有效的反制對策。這是一部研究貪污經濟學的學者必讀之書，也是政府官員制訂反貪措施的寶貴指南。

談到透明國際社和CPI，飲水思源，我們不得不介紹它的創辦人Peter Eigen。他於1938年在德國奧格斯堡（Augsburg, Germany）出生。他的專業訓練是法學。Eigen本來在世界銀行服務，擔任主管援助非洲及拉丁美洲國家的職務。世界銀行每年撥出巨款，協助這些國家消滅貧窮，提昇人民的生活水準。由於這些國家的行政效率低落，官吏貪污盛行，大部分的援助款項都落入貪官污吏的荷包，真正用於貧民身上的金額寥寥無幾。Eigen親眼看到貪污所造成的災害，使這些立意甚善的援助計畫功敗垂成。他認為要解救這些貧窮無靠的貧民，必須先杜絕貪污，提高行政效率，否則再多的援款也無濟於事。於是他於1993年在柏林創設透明國際社，宣傳貪污的禍害，喚起民眾對貪污的認識，並且聯合全世界各階層人士共同推動反貪措施，以期根除貪污，進而消滅貧窮，提高人民的生活水準。由於透明國際社的奔走呼籲，聯合國遂於2005年簽訂反貪公約（United Nations Convention against Corruption），並且規定每年12月9日是國際反貪日（International Anti-Corruption Day）。OECD也有類似的公約，即OECD Anti-Bribery Convention。
透明國際社是一種全球性的民間社團組織，目前有100個國家設有分社，對社員國提供有關貪污問題的技術協助和諮詢工作。1995年該社委託Lambsdorff教授編製貪污印象指數，做為衡量各國貪污程度的工具。

Eigen在創辦透明國際社以後即活躍於國際政壇和學術界。他曾先後在Frankfurt、Georgetown、Johns Hopkins和Harvard等大學擔任客座教授。2006年他擔任天然資源產業透明運動（Extractive Industries Transparency Initiative, EITI）的主席。該運動是在協助天然資源（如石油）豐富的開發中國家建立合乎國際標準的會計制度，有效的稽察和審計天然資源的收支情況，使之透明化，促使這些資源的收入由全民分享，而不要被少數權貴壟斷獨享。2007年他參加非洲進步小組（Africa Progress Panel, APP），目的在喚起世界各階層的領袖對非洲問題的重視，提供必要的援助，改善非洲人民的生活。

由於Eigen大力鼓吹，宣揚貪污的禍害，引起世人對貪污問題的重視，引發專家學者的研究興趣，推廣貪污經濟學的發展。

貪污問題本身就是一種社會問題。貪污問題的研究離不開社會學的範疇。經濟學家必須吸收社會學的養分來滋潤和充實貪污經濟學的內涵。我們需要一位擁有經濟學背景的社會學家來充當溝通這兩門學問的橋樑。現在我們所要介紹的Stanislav Andreski是充當這項任務的最佳人選。

Andreski於1919年在波蘭Czestochewa出生，2007年在英國去世。他一生充滿驚險與傳奇。二次大戰以前，他在波蘭的Poznan大學攻讀經濟學。1939年二次大戰爆發，德國和蘇聯合攻波蘭。Andreski被徵召入伍，擔任波軍軍官，抵抗蘇聯的入侵。不幸戰敗而被俘。後來經歷九死一生，輾轉逃到英國，加入在英國成立的波蘭軍隊，同時在倫敦經濟學院（London School of Economics, LSE）選修經濟學。

此時，匈牙利籍猶太裔著名社會學家Karl Mannheim因逃避希特勒的迫害而逃到英國，在LSE教授社會學。他鼓勵Andreski研讀社會學大師Max Weber的著作。Andreski接觸到Weber的著作以後，即對Weber崇拜著迷，遂改變初衷，改習社會學。1953年Andreski由LSE取得博士學位，隨即應聘前往位於南非的Rhodes大學任教。1964年他在Reading大學創設社會學系，並且擔任該系系主任。

1960年他應聘前往智利擔任客座教授，目睹該國貪污盛行，大地主和大財閥把持政治，壟斷經濟，造成貧富不均，大部分的人民仍然在貧窮線上掙扎。他根據自己的親身經驗和社會學的專業訓練，寫成Parasitism and Subversion：the Case of Latin America，於1966年出版。1962年他應聘前往奈及利亞（Nigeria）的社會經濟研究所（Nigerian Institute of Social and Economic Research）擔任高級研究員，協助該國擬訂經濟發展計畫和策略。他親身目睹非洲國家的大小官員不但索取賄賂，而且盜用公款。尤有甚者，國家元首直接從國庫盜取公款，或把先進國家和國際機構的援助和貸款據為己有。他是第一位學者首先使用

Kleptocracy一詞來表示一個國家的最高元首，利用職權從國庫中盜取公款的政體。這些非洲國家從最高元首一直到最低級的官員無人不貪，貪污成為一種根深蒂固的體制。他把兩年來在奈及利亞的親身經歷寫成專著：The African Predicament：A Study of the Pathology of Modernization，於1968年出版。以上Andreski所寫的兩部專著成為早期研究貪污經濟學人士的主要參考文獻，提供有關貪污的第一手資料。

1990年代蘇聯解體，它所建立的共產主義經濟制度也隨之瓦解。共產主義的國家要從共產主義的計畫經濟轉換為資本主義的市場經濟。在轉換過程中製造許多貪污的機會，使轉換過程艱辛而緩慢。有鑑於此，俄國和西方的一些經濟學家共同發起，於1992年在莫斯科創設新經濟學院（The New Economic School, NES），以培養和訓練資本主義的經濟學家。該校聘請美國和西歐著名的經濟學家任教。每年抬收100名大學畢業生，畢業時授與經濟學碩士學位。其中約有20名的畢業生由學校推荐前往英美著名大學（如哈佛、MIT和劍橋）繼續深造，攻讀博士學位。

新經濟學院所開的課程和英美大學無異，唯一不同之處是，該院特別注重貪污經濟學，把它列為必修科目，成為研究轉換經濟學（Economics of Transition）的主要課題。該院所開的貪污經濟學的授課內容包括下列課題，該課首先指出，貪污是一種經濟的、社會的和政治的問題，以及它在經濟制度的轉型過程中所扮演的角色。貪污和競租活動（rent-seeking behavior）的區別，基本的競租模型，靜態和動態的競租模型，不法的競租範例，基本的貪污模型及其分類，使用遊戲理論（game theory）來探討貪污問題，動態的貪污模型，具有貪污效率的經濟制度，利用統計和計量方法來研究貪污問題。

參． 貪污的定義、種類與衡量

一、 貪污的定義和種類

要對貪污下一個周全的定義是一件非常困難的事，因為貪污在不同的社會有不同的意義。在亞洲，送禮是禮尚往來的社會習俗。但是在歐美國家，送禮可能構成觸犯刑章的罪行。

從法律的觀點言，凡是濫用公權力來獲取私利的行為就是貪污。根據此一定義，官員代表政府行使公權力，如果為了私利而從事下列事項者，就構成犯罪行為（1）為了私利而不依法律或常規執行公務（諸如司法官員），（2）為了私利而沒有善盡職責（諸如警察和海關官員），（3）非法挪用公款作為私用，（4）向人民收取不當費用（諸如核發執照、護照和許可證的官員），（5）為了獲得私利而妨害選舉（諸如買票和作票），（6）替政府採購時，收取回扣，（7）盜賣或賤賣政府財產，（8）為了取得私利而危害民眾的安全（諸如公共工程的監工官員）。

不同的貪污方式會產生不同的影響和後果。例如上述第（4）項，向人民收取不當費用就有兩種不同的貪污方式，即只貪不偷（corruption without theft）和連貪帶偷（corruption with theft）的貪污。只貪不偷的貪污是官員收取的執照費高於政府的規定費用。官員把官定的費用繳給政府，而把高出的費用據為己有。這種敲竹槓的貪污方式會引起人民的反感，人民就會檢舉告發。因此，這種貪污不但不會影響國庫收入，而且容易防治。連貪帶偷的貪污是官員收取低於官定的執照費，而把全部的費用吞沒，不繳給政府。這種貪污不但會影響國庫收入，而且不易防治，因為人民有甜頭，不會告發。同時，這種貪污還會產生劣幣驅逐良幣的惡果。因為正派的廠商要繳官定的費用，成本高於那些走邪門的廠商，在市場上處於不利的競爭地位。

自從貪污經濟學興起以後，有些經濟學家把古代的君主政治（monarchy）和竊盜政治劃上等號。古諺云：竊鉤者誅，竊國者侯。一個強盜取得政權以後，則普天之下，莫非王土。學者又把竊國的強盜分成兩種，即安寨為營的寨主（stationary bandit）和流寇（roving bandit）。聰明和有才略的寨主會作長治久安之計，他們從事建設，發展經濟，善待百姓。他們懂得要吃雞蛋，就得好好照顧母雞的道理。古時的國王和皇帝都屬於這一類的寨主（當然也有昏庸無道的暴君）。流寇則是有組織的強盜集團，沒有地盤，到處掠劫，殺雞取卵。中國歷史上的張獻忠和李自成就是典型的流寇。

貪污對於不同國家的經濟成長有不同的影響，因此，經濟學家又把貪污分為兩種：即初級貪污（primary corruption）和次級貪污（secondary corruption）。初級貪污係指人類貪婪的本性，有人意志薄弱，無法抑制這種本性而貪污。次級貪污表示政府無法有效的控制這種貪婪，致使貪污蔓延，效率減低，削弱國本。初級貪污不會影響經濟成長，次級貪污則會妨礙經濟成長，並且會阻擋各項政經改革。

由於貪污會造成缺乏效率和造成不公平，因此，從經濟學的觀點言，凡是會引起缺乏效率或造成不公平的行為都是貪污。Corruption一詞也有腐化和墮落的意思。根據這個定義，貪污的範圍非常廣泛，不但包括貪財（venality）枉法（illegal）的行為，而且還包含不牽涉到金錢或法律規章的腐化墮落行為。最顯著的例子是智識份子的墮落（intellectual corruption）。這種無形的貪污是指專業的智識份子，明知政府的決策錯誤，施行以後，會造成災難，使百姓遭殃。但是為了保護既得的祿位，或缺乏道德勇氣，不敢根據本身的專業知識，向決策者建言，剖析利害，使決策者有所警惕，避免一場災難。

知識份子的墮落所造成的後果，有時會比有形的貪污更嚴重。這種事例，在歷史上屢見不鮮，不勝枚舉。例如，秦朝的滅亡就是丞相李斯犯了智識份子的墮落所造成的。秦始皇病危時，預立詔書，要傳位給為人正直又有治國才幹的長子扶蘇（因反對秦始皇的焚書坑儒政策而被派往北方監軍），並且下詔催他立刻趕回咸陽，守候喪葬，準備即位。奸臣中車府令趙高另有陰謀，扣留秦始皇召回扶蘇的信亟。秦始皇死後，李斯在趙高的威脅利誘下，利慾薰心，同意篡改詔書，並且賜死戍守北疆的長子扶蘇和大將軍蒙恬，擁立昏庸無能的公子胡亥為秦二世。胡亥即位後，不但不理朝政，由趙高獨攬大權，而且驕奢淫侈。不到四年，秦朝就滅亡了。我們設想，如果李斯有道德勇氣，具備知識份子「先天下之憂而憂」的使命感，以丞相之尊，一方面拒絕「指鹿為馬」的奸臣趙高的利誘，不跟他同流合污，同時派遣密使，趕往通知扶蘇和蒙恬班師回朝，擁立扶蘇為秦二世。如此一來，整部中國的歷史就得重寫了。

二、 貪污的衡量

貪污是行賄者和受賄者雙方在暗中進行的，外人很難得知。我們無法用數字來表示某一國在某一年有多少貪污案件。我們只能用問卷調查的方式，把問卷發給外國和本國的企業領袖、高級經理人員、專家學者、政策分析家、國家風險分析員、新聞記者和銀行家各界人士，徵詢他們對於所接觸過的國家貪污情況的看法，根據他們自己的經驗和印象，給這些國家打分數，然後編成指數。我們就可以利用這些指數來比較世界各國貪污的程度。

目前有許多民間機構從事於世界各國貪污的調查工作，諸如國際國家風險指南（International Country Risk Guide），國際犯罪受害人調查（International Crime Victim Surveys），以及前面介紹過的透明國際社。這些機構都在編製世界各國的貪污指數，提供各界人士參考。其中最著名的是透明國際社，它所編製的貪污印象指數廣被世界各國的公私機構所採用。

透明國際社於1995年開始編製貪污印象指數，限於財力，該社並未親自辦理問卷調查工作，而是綜合下列10個民間機構所提供的16種問卷調查所獲得資料來編製的：（1）World Economic Forum，（2）Institute for Management, Switzerland，（3）Information International，（4）World Bank，（5）Columbia University，（6）Political and Economic Risk Consultancy，（7）Pricewaterhousecooper，（8）A Multilateral Development Bank，（9）Gallup International，（10）World Bank and EBRD。當然並非每個國家都有16種問卷調查，但是一個國家要有3種以上的問卷調查資料才會有貪污印象指數。
貪污印象指數的數值最低是0，表示最貪污，最高的數值是10，表示最清廉。所以，指數的數值越高，表示越清廉。指數的數值越低，表示越貪污。

根據透明國際社的標準，如果一國的指數低於5.0，就算是貪污盛行的國家。2008年貪污印象指數所涵蓋的180個國家中，有126個國家的指數低於5.0，佔總數的70%，可見貪污的普遍性。如果一國的指數低於3.0，就是貪污極度嚴重的國家。在180個國家中，有71個國家的指數低於3.0，佔總數的39%，亦即有五分之二的國家有極度嚴重的貪污問題。這些國家都是國民所得低落的貧窮國家，貪污是造成這些國家貧困的主要原因，也是構成全面改革的最大阻力。

如果一國的貪污印象指數在9.0以上，就是屬於最廉潔的國家。2008年有下列6個國家被評定為最廉潔的國家：丹麥（9.3）、紐西蘭（9.3）、瑞典（9.3）、新加坡（9.2）、芬蘭（9.0），和瑞士（9.0）。這些國家也是屬於人均所得高的國家。

亞洲主要國家的貪污印象指數和排名如下（括號內第一個數字是排名，第二個數字是指數）：新加坡（4,9.2）、香港（12,8.1）、日本（18,7.3）、台灣（39,5.7）、南韓（40,5.6）、馬來西亞（47,5.1）、中國（72,3.6）、泰國（80,3.5）、印度（85,3.4）、越南（121,2.7）、印尼（126,2.6）、菲律賓（141,2.3）。

肆． 貪污對經濟成長的影響

貪污的問題牽連廣泛，諸如政治環境、司法制度、人事制度、公職人員的待遇與素質、社會風氣與習俗，都與貪污有關聯。我們可以說，貪污所涉及的因素幾乎包括所有影響經濟成長的非經濟因素（non-economic factors）。因此，要建立貪污與經濟成長之間的關聯是一件極其困難的事。

根據透明國際社所公佈的2008年貪污印象指數，我們發覺，指數高的國家都是高所得的先進國家，而指數低的國家都是低所得的落後國家。由此，我們得出一種直覺的結論：即貪污會影響經濟成長，進而決定所得的高低。但是有些經濟學家使用迴歸分析的結果發現，在高所得的先進國家當中，貪污與經濟成長（用人均所得來表示）之間的關係並不顯著。而在低所得的落後國家當中，兩者之間具有相當顯著的關連。質言之，在高所得的先進國家，貪污對經濟成長沒有顯著的影響，而在低所得的落後國家，貪污對經濟成長有相當重大的影響。

何以貪污對這兩類國家的經濟成長產生不同的影響？我們可以利用前面介紹過的初級貪污和次級貪污的概念來解釋。

自私和貪心是人類與生俱來的天性。擁有權勢的官員，面對唾手可得的財貨，沒有不會動心的。因此，無論是先進國家或是落後國家，初級貪污是無法避免的。在高所得的先進國家，除了擁有高科技來提昇生產力以外，還具備優良的政治環境、完備的法律規章、健全的司法制度和合理的人事制度。這些完善的典章制度構成了阻擋次級貪污的反制因素，有效的防止次級貪污的發生。在這些國家，貪污只限於少數無法控制貪婪本性的官員，屬於初級貪污。這些零星的偶發貪污案件一經發現，有關當局立刻處理，不會蔓延，也不會影響整個經濟體系的運作。因此，貪污對這些國家的經濟成長沒有不利的影響。

根據透明國際社的評鑑，美國的貪污是高所得的先進國家中最嚴重的。美國的貪污印象指數只有7.3，排名18，不但比不上北歐諸國，而且還不如人均所得比它低的新加坡和香港。所幸美國的政治穩定，高度民主化，司法和人事制度健全，教育普及，一般民眾無法容忍不誠實的官員。在美國要成為公眾人物，一個人必須正直、誠實和廉潔，其人品必須完美無缺（beyond reproach）。加以媒體對公眾人物的要求特別嚴格，一有風吹草動，就會鍥而不捨的追蹤調查，替人民監察公眾人物的言行。這些因素構成了阻擋次級貪污的反制因素，使次級貪污無由產生。例如，去年11月，Barack Obama當選總統，他在參議院的遺缺依法由州長派人遞補。州長Rod Blagojevich有意把這個遺缺賣給出價最高的角逐者。結果錢還沒到手，就被司法當局偵知，立刻被捕。伊利諾州的議會立即採取行動，於2009年1月29日全票通過罷免案，由副州長取代。而他的貪污官司法院還沒有時間審理呢！

上面我們以美國為例來說明，高所得的先進國家具備高度的政治彈性和優良的民主制度，因而產生了許多有效的反制因素來阻擋次級貪污的發生。因此，雖然初級貪污屢見不鮮，並未妨礙經濟成長，國民所得仍能持續增加，維持首屈一指的經濟大國地位。

在貧窮的落後國家，由於政治環境惡劣，司法和人事制度不健全，媒體接受政府或犯罪集團的津貼，不但無法發揮監督的功能，反而要替不法之徒掩飾。加以人民對貪污的不當認知，認為貪污斂財是理所當然的事。總之，這些國家缺乏完善的典章制度來作為阻擋貪污的反制因素，致使次級貪污盛行。

我們都知道，經濟成長來自投資，而投資需要誘因和資本。一個國家要有穩定的政治環境，有效率的官僚體系，以及健全獨立的司法制度，有效的保障個人的生命和財產的安全，才能引發企業家的投資意願，並且吸引到投資所需的資金。私人的財產有了保障，人民由生產活動所累積的財富不會被人搶走（不僅是強盜，還包括政府的沒收、不合理的租稅和官僚的索賄），人們才願意辛勤的工作，研發新的產品，增加生產，創造更多的財富，提高所得，促進經濟成長。低所得的落後國家由於次級貪污盛行，無法提供上述有利的投資環境來激發企業家的投資意願。投資人裹足不前，經濟就無法成長。這就足以說明，貪污對這些國家的經濟成長會產生不利的影響。

歷來非洲及拉丁美洲等開發中國家，由於次級貪污盛行，阻礙經濟發展，始終無法擺脫貧窮落後的困境。蘇聯解體以後，新成立的一些共和國，諸如俄國（指數2.1，排名147）和烏克蘭（指數2.5，排名134），雖然科技發達，但是由於次級貪污盛行，被透明國際社評定為貪污極度嚴重的國家（指數低於3.0），致使經濟改革和轉型困難。

伍． 貪污的防治之道

如果我們把貪污看成一種病症，要醫治這種疾病，就得先找出病因。貪污源自人類貪婪的天性，人們擔任公職有機會貪污以後，就要想辦法壓制這種貪婪的本性。這就得從心理建設開始，培養服務公職的正確觀念，摒棄「升官發財」的封建思想。甘迺迪（John F. Kennedy）總統在就職演說中，呼籲美國人民不要問國家能為我做什麼，而要問我能為國家做些什麼。擔任公職、服務人群，是人民對國家效忠，熱愛同胞的一種具體表現。這是每位公民的基本權利，也是每位公民應盡的義務。政府官員更應具備「先天下之憂而憂，後天下之樂而樂」的使命感，抱持犧牲奉獻的精神，全力以赴，為國家的利益和人民的福祉效勞。用心理建設來改變思維（mentality），建立明辨是非的正確觀念，是防治貪污的治本之道。

貪婪雖是人類的本性，但是並非人人都會貪污。一個人要有貪污的動機和機會，才會貪污。貧窮一向是貪污最主要的動機。一般而言，落後國家的公職人員待遇菲薄。如果他們無法靠薪水度日，基於人類求生的本能，有機會貪污就會盡量貪污，而顧不得法律和道德規範。「生存重於守法」成為落後國家官僚貪污的最佳藉口。

開發中國家設有許多管制措施，而對於管制規章又沒有嚴格的界定與規範，官僚享有很大的自由裁量權，因而製造許多貪污的機會。有些官僚為了貪污，設立更多的管制措施，以便創造更多的貪污機會。蘇聯解體以後，新成立的共和國在經濟的轉型過程中，創造了許多貪污的機會。

如何清除貪污的動機和機會，貪污經濟學提供了下列幾種治標性的防治之道。首先，政府要進行下列人事制度的改革，以消除貪污的動機：（1）公職人員超出黨派，保持政治上的中立，唯才是用；（2）建立專業的人事制度，職業有保障，不受政黨輪替的影響；（3）公平合理的待遇和升遷管道；（4）避免利益衝突，不得擁有與本身職務有關的產業；（5）健全的退休制度，提高貪污的機會成本；（6）賞罰分明，激發官僚奉公守法，忠勤服務的本能。

其次，政府要進行下列經濟政策的改革，以消除貪污的機會：（1）降低關稅，剷除國際貿易的障礙；（2）讓市場機能決定匯率和利率；（3）取消對企業的補助和津貼；（4）盡量簡化申請手續；（5）教育一般民眾，使他們熟悉一般人民應享的基本權利；（6）掃除妨礙企業家創業的一切障礙；（7）廢除政府擁有的獨占事業，把它私有化；（8）徹底執行對銀行業的監督。

此外，要根除貪污，除了反貪措施以外，政府還要進行下列制度上的改革：（1）健全司法制度；（2）改善預算、財務管理和稅務行政；（3）調整政府的結構和程序；（4）保障言論自由，發揮媒體監督的功能；（5）強化內部和外部的制衡；（6）對於根深蒂固的貪污行為要採取果斷的措施，嚴辦幾件涉及有力人士的貪污案件，並且把辦案的過程透明化，以顯示政府肅貪的決心。

在科技發達，金融國際化的今日，要防治貪污，除了上述所提的各項措施和改革以外，政府還要尋求國際間的通力合作，才能使貪官污吏無所遁形，貪墨之財無所隱藏。尤其是從事竊盜政治的國家元首，他們既然有本事從國家盜取公帑，就有能力把贓款輕易的匯出國外隱藏。根據透國際社的調查資料顯示，在從事竊盜政治的國家元首排名榜中，以前印尼總統蘇哈托（Suharto）排名第一，由國庫中竊取150億到350億美元，第二名是以前菲律賓總統馬可仕（Marcos），由國庫中盜走50到100億美元，第三名是以前剛果的總統莫布杜（Mobutu），由國庫中盜走50億美元。他們把這些贓款匯到瑞士隱藏。

瑞士的銀行服務不但品質優良，冠稱全球，而且對存戶的身份嚴守秘密。自18世紀以來，法國的高官巨賈都把錢存入瑞士銀行，不但安全而且可以保密和逃脫。1930年代希特勒執政以後，實施外匯管制，嚴禁德國人民把錢存入外國銀行，違者處死。他利用蓋世太保（Gestapo）滲透進入瑞士銀行，查出三位德國人有存款，這三人都被處死。此時瑞士銀行警覺到，他們不但要保障存款的安全，而且還要保護存款人生命的安全。瑞士的國會遂於1934年通過法案，嚴禁銀行透露存款人的身份，違者不但要擔負民事賠償責任，而且還要坐牢，把洩密以刑事犯論處。

凡事過猶不及，有利必有弊。1934年的銀行秘密法實施以後，瑞士成為貪官污吏隱藏贓款和不法集團洗錢的天堂。由於瑞士銀行對存戶的資料嚴守秘密，妨礙刑事案件的調查，1980年代以來，各國政府開始對瑞士施加壓力，尋求合作，共同打擊罪犯。受到各國從四面八方湧來的壓力，瑞士銀行逐漸鬆口。瑞士是國際刑事警察組織（International Criminal Police Organization）和金融行動工作小組（Financial Action Task Force）的成員。當其他成員國的司法當局在調查有關洗錢、貪污、詐欺、販毒或走私槍枝的罪犯時，可以請求這兩個機構的協助，取得調查所需的資料。最後，瑞士國會於1998年制訂洗錢法（Money Laundering Act），允許銀行配合刑事案件的調查，不但可以提供存款人的資料，而且還可以凍結存款或把存款交給當事國的政府（最近菲律賓的政府透過這個管道，逐漸追回馬可仕的贓款）。從此以後，貪官污吏和犯罪集團想利用瑞士銀行來銷贓就行不通了。

陸． 結論

本文之主要目的在介紹經濟學裡面的一門新興學問，即貪污經濟學，它利用經濟理論和分析工具來探討貪污所牽涉到的各項問題。貪污源自人類貪婪的本性，無論先進國家或落後國家都有貪污問題。貪婪是一種心理狀態，因此，本文主張，要消除貪污就得從心理建設開始。本文借用政治彈性理論，把貪污分為初級貪污和次級貪污，用來解釋何以貪污對先進國家和落後國家產生不同的影響。

由於貪污不但會阻礙經濟成長，而且還會腐蝕社會，削弱國本，使整個國家陷入貧窮落後的深淵。因此，許多開發中國家體認到，要發展經濟，提高所得，改善人民的生活，就得先剷除這項妨礙成長的障礙，並且進行一系列的改革。其中新加坡和香港在反貪運動中成效最宏著，舉世稱羨。

新加坡是全世界防治貪污最有成效的國家。它的成功並非偶然，而是來自政治領袖的領導風格以及肅貪的決心。1959年李光耀取得政權，就任總理。他以身作則，樹立清廉正直的行政風格，並且下定決心，全力推行反貪運動，對於貪污的官吏，不論地位和背景，一律加以嚴厲的制裁。

新加坡的反貪運動採取下列幾項措施：（1）大幅提高公職人員的待遇，使他們的薪水高於私人部門。待遇高不但可以養廉，消除貪污的動機，而且有助於吸引優秀人才到政府部門工作；（2）建立官員的輪調制度，使他們無法和有利害關係的民眾建立交情，堵塞行賄的方便之門；（3）獎賞拒絕收賄的官員，鼓勵民眾檢舉貪污；（4）簡化法規和辦事手續，並且公告周知；（5）實施便民政策，取消不必要的申請和請示，降低規費，減少官員貪污的機會。

由於政府一貫的反貪作風，人民深信政府肅貪的決心和能力，全力配合政府全面打擊貪污。有了人民的支持和合作，新加坡的反貪運動取得輝煌的成就。

香港於1974年設立廉政公署（Independent Commission Against Corruption），全面推動反貪措施。透過有效的偵測，調查和控訴來追究貪污案件，並且採取預防措施，消除貪污的機會。同時，教育民眾，使他們了解貪污的禍害，改變民眾對貪污的觀念和態度，尋求他們的支持和協助。

在反貪運動中，香港開啟一項司法史上的先例，採用一項違反民主國家法律之基本原則的措施，即「在證實無罪之前，先認定有罪」（guilty until proven innocent）。香港的官員每年都要申報個人的財產。如果一年內財產增加的數目超過薪資所得所能累積的數目，除非官員能夠提出合理的解釋（諸如繼承遺產或中了彩券），否則就要以貪污罪論處。

由於全力肅貪的結果，新加坡和香港的政府廉潔，行政效率高，導致政治穩定，經濟繁榮，人民的生活水準僅次於日本，是亞洲最高的少數國家。他們成功的範例，受到世界各國的推崇與讚揚，值得我們效法。

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本文原刊載於【台灣經濟金融月刊】46卷4期，2010年4月，頁65-76。蒙作者同意轉載於此。本文受著作權法保護，引用本文內容，務必註明本文出處，包括論文題目，作者姓名，及出版月刊名稱及出版年月。